杨浚|北京超大城市空间治理的创新实践
2022-01-14 19:42 来源:  北京号
关注

导 读

城市空间治理是国土空间治理的延伸和重要抓手,城市空间治理能力和水平的提升是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的有效手段,是实现国家富强、人民幸福的重要治理维度。北京作为首都和超大城市,以新版北京城市总体规划实施空间紧约束为标志,立足首都发展实际,积极探索超大城市现代化空间治理新路径,形成完整体系和创新模式。

作者简介:杨浚,北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任

构建新发展格局背景下,北京以空间约束倒逼发展方式转变、以空间统筹促进治理体系和治理能力现代化水平提升、以空间协同促进可持续高质量发展,在总体规划、分区规划、控制性详细规划组织实施过程中,探索形成了北京超大城市空间治理的完整体系和创新模式。

一、北京超大城市空间治理的逻辑特征

从历史逻辑看,超大城市空间治理关乎从工业文明向生态文明的发展转型。党的十九大作出“中国特色社会主义进入新时代”的重要论断,提出新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,其中明确建设生态文明的发展要求,意味着我国社会发展处在从工业文明到生态文明的历史转折点上。从工业文明到生态文明,其实质是从人类对自然资源的无限消耗、对自然空间的无限扩张转向自我克制和自我约束,最终的目的是回归到人与自然和谐共生。习近平总书记指出:“城市发展不能只考虑规模经济效益,必须把生态和安全放在更加突出的位置,统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。”这就要求通过对空间资源的紧约束,加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产范式、生活方式。作为第一个实施减量发展的城市,北京在全市规划城乡建设用地范围时进一步划定了战略留白用地,就是立足长远发展、倒逼城市发展方式转型的一个重要创新。

从理论逻辑看,超大城市空间治理关乎国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会从“坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标出发,进一步提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”和“把我国制度优势更好转换为国家治理效能”的明确要求。从制度优势转化为国家治理效能,需要针对当前制度建设和制度执行中仍存在的整体性、系统性、协同性不足的问题,把着力点放到系统集成、协同高效上。习近平总书记指出:“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,给自然留下更多修复空间。”这就要求利用国土空间有限性特点,通过对空间资源的统筹优化配置,促进不同要素主体内部和层级之间有效协同,进而带动自然属性空间背后涉及到的各项体制机制的深层次改革。北京通过划定生态控制线和城镇开发边界将市域范围划分为生态控制区、集中建设区和限制建设区,率先提出了两线三区全域管控制度,就是立足空间治理基础性制度改革、推动治理体系和治理能力现代化的一项重要实践。

从现实逻辑看,北京超大城市空间治理关乎高质量发展目标的实现。党的十九届五中全会在“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”这一重要论断基础上,进一步明确了“推动高质量发展”的目标要求。从高速发展阶段到高质量发展阶段,需要以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。习近平总书记指出:“高质量发展是‘十四五’乃至更长时期我国经济社会发展的主题,关系我国社会主义现代化建设全局。”高质量发展有经济的高质量,也有空间的高质量。这就要求统筹考虑城市空间范畴内政治、经济、社会、文化、生态等多方面的影响因素,以科学合理的资源配置提升有限空间内劳动、资本、土地、资源、环境等要素的投入产出效率。北京探索设立建筑规模流量指标池,将空间容量与经济指标有机关联,建立从募集、投放、监管到回收的全流程管控机制,结合国家战略落地、“十四五”重大项目保障需求有序释放建筑规模指标,以增量带动存量共同促进城市功能提质增效,就是立足空间供给方式改革、促进高质量发展的一项重要探索。

二、北京超大城市空间治理的价值导向

树立战略思维,坚持规划引领。谋先事则昌,事先谋则亡。超大城市空间治理要充分发挥规划前瞻性、战略性优势,把谋事和谋势、谋当下、谋未来统一起来,把空间治理融入党中央的决策部署和国家发展的战略大局。统筹历史与未来、近期和长远、局部和整体、空间和时间、发展与安全的关系,整体谋划国土空间开发保护格局,并根据情势发展变化,及时调整战略策略,加强对中远期的战略谋划,牢牢掌握战略主动权。

树立底线思维,强化空间约束。底线就是不可逾越的警戒线。空间治理就是要守住国家安全、生态安全、粮食安全、气候安全、城乡安全以及各类涉及人的基本生存安全的底线,防患于未然。超大城市空间治理要统筹设定城市有限空间内的人口规模红线、环境质量底线、资源利用上限,将城市安全作为城市发展的前提基础;统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界,统筹把方向与守底线、保城市发展与补民生短板之间的关系,将以人民为中心作为城市治理的根本出发点。

树立系统思维,加强统筹协调。千钧将一羽,轻重在平衡。空间治理要在空间均衡中实现经济发展、环境优良、民生改善、社会公平等多重目标。城市是一个有机生命体,要统筹生产、生活、生态空间,统筹区域、统筹领域、统筹城乡,逐步解决空间发展本身以及空间发展背后的不平衡问题。治理是一个有起点、有终点的动态过程,要在有效适应变化、及时回应需求、即时解决时间维度等各种矛盾问题的过程中,逐步引导形成统一思想和一致行动,避免造成资源浪费和政府间非良性竞争以及区域非均衡发展等负外部性后果。

三、以空间约束倒逼发展方式转变

进入新世纪以来,北京城市发展建设取得了长足进步,也出现了人口过多、交通拥堵、房价高涨、环境污染等问题,困扰城市发展。究其原因,主要是功能过度集聚。习近平总书记亲自为北京治理“大城市病”开出药方,那就是以疏解非首都功能为“牛鼻子”,深入推动京津冀协同发展。在此背景下,北京市组织编制了新一版城市总体规划,最大特点是“减量约束”,最终的目的是以资源环境承载能力为底线倒逼发展方式转变、产业结构转型升级和城市功能优化调整,实施人口规模、建设规模双控,切实减重、减负、减量发展。

顶层设计的总体规划突出“目标管理”和“指标管理”两条逻辑主线。北京明确“四个中心”战略定位和“四个服务”基本职责,确定“一核一主一副,两轴多点一区”的城市空间布局,划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界等底线约束条件,也框定了城市未来发展的规模天花板,通过底图叠合、指标统合、政策整合,形成了指导首都未来长远发展的一本规划、一张蓝图、一套机制。其中,全市人口规模设定在2300万人以内,明确全市城乡建设用地从2016规划期初年2945平方公里到2035规划期末年要减到2760平方公里,净减量185平方公里,在此基础上还在规划城乡建设用地范围内划定132平方公里战略留白用地;全市规划建筑规模在上版规划23亿平方米基础上压缩到21.5亿平方米,净减量1.5亿平方米,在此基础上还在规划建筑规模总量内设定约1亿平方米作为弹性预留。

实施治理中形成“任务清单”“行动计划”并行推进的规划实施新方式。北京在将总规目标指标分解成102项具体任务到各区各部门的基础上,带动全市疏解整治促提升、拆除违法建设、各区年度用地减量等一系列专项行动、专项任务,集全市之力共同推动总规实施。监督保障上,建立“一年一体检,五年一评估”常态化体检评估制度,对总体规划实施和城市发展情况进行实时监测、定期评估、动态维护,通过对总规各项指标的评价管理,确保总体规划确定的各项目标得到落实。

四、以空间统筹促进治理体系和治理能力现代化水平提升

创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,是管全局、管根本、管长远的导向,深刻揭示了实现更高质量、更有效率、更加公平、更加安全、更可持续发展的必由之路,是关系我国发展全局的一场深刻变革。习近平总书记指出:“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。”需要立足城市的整体性、系统性及其内在规律,以空间治理能力的有效提升促进城市发展质量效益的整体提升。在此背景下,北京市组织编制了14个分区规划,最大的特点就是多规合一。通过推动多规合一,把各方思想统一到深化落实总规战略发展目标上、落实到新发展理念的要求上。

分区规划阶段采取“用途管理”加“单元管理”的空间管理思路。用途管理,通过划定覆盖全域的11类国土用途分区,有效解决了以往各类用地不成系统和矛盾打架的问题;单元管理,通过将总规的大目标进一步分解到各区再分解到全市各个规划单元,确保总规的战略目标和规划指标得以有效传导。规划用途分区注重的是对资源本底的系统性梳理和全要素的管理,规划管控单元注重的是规模总量在空间单元上的层层传导。同时,分区规划衔接市级专项规划和重点功能区规划,统筹十几个区和二十多个部门的空间诉求,形成分区规划一张矢量图,成为各区空间发展指南和各类开发保护建设活动的基本依据。

实施治理中,形成“规则管控”加“动态维护”相互配合的空间治理新模式。统筹建设与非建设全域全要素空间管控,重点推动山水林田湖草沙系统治理,建立两线三区管理办法、战略留白管理办法、规划用途分区管制规则、差异图斑管制规则等一系列动态管控规则。深化组织市域生态安全格局规划,明确各生态要素从系统优化到质量提升的过程引导导则。监督保障上,构建内在统一、责权清晰、科学高效的空间治理框架,通过对分区规划一张图的矢量管理,推动北京市空间规划从规划管理向空间治理、从目标蓝图向矢量数据的数字化转型。

五、以空间协同促进可持续高质量发展

构建新发展格局是一个系统工程,既要“操其要于上”,也要“分其详于下”。需要统筹考虑空间和时间、实施和运行等多个维度和多元诉求,需要空间统筹协同能力,尤其是空间与发展之间协同能力的有效提升。目前正在组织编制的北京控制性详细规划,最大的特点是时空统筹、刚弹结合、编管一体,最终的目的是要通过推动控规方法变革和制度创新,实现规划精准实施、空间持续优化、城市高效运行,为构建新发展格局提供高效的空间布局支撑保障。

详细规划阶段采取“图则管理”加“导则管理”的规划表达方式。规划图则负责空间维度的刚性传导,规划导则负责时间维度的城市设计引导和规划实施引导。在将全市集中建设区细分成1379个规划街区的基础上,规划将总规、分区规划的目标指标和底线约束要求从市、区进一步传导到每一个街道、社区,并分圈层、分类型明确引导方向,分析增量街区和存量街区不同特点形成差异化的方法引导,形成一个街区、一套指引、一本规划,成为编制规划综合实施方案、开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发建设工程规划许可、进行城乡建设活动的法定依据。

实施管理中,探索“按需深化”加“动态运行”的全周期空间管理新模式。“按需深化”使原有的“反复调整规划”进阶为“不断推进规划”,做到规划编制时序上前后连贯。“动态运行”在动态发展过程中促进空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放。同时,促进规划事权下放,让各区政府在区域层面统筹经济发展、民生保障、环境保护、文化传承、社会和谐等方面的空间需求,并通过用地功能混合、建筑规模流量管理、建设用地动态留白等配套制度强化各区之间的统一管理。监督保障方面,依托国土空间信息系统建立即时性的预警监测平台,以规划街区为基本单元,对市区规划实施情况进行实时监测、动态预警;建立规划引领项目生成机制,使“十四五”时期重大战略、重点项目建设时序与空间资源配置、土地供应计划和资金投放安排相协同。最终,通过目标管理、指标管理、任务管理、空间管理、政策管理、项目策划生成等多种管理方式协同发力,确保总规一张蓝图绘到底。

内容来源:《前线》杂志


作者:

北京规划自然资源


打开APP阅读全文
特别声明:本文为北京日报新媒体平台“北京号”作者上传并发布,仅代表作者观点,北京日报仅提供信息发布平台。未经许可,不得转载。