协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是实现党的领导的重要方式。习近平总书记指出：人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。这个重要论断高度概括了人民政协作为协商民主专门机构的功能属性。

人民政协作为专门协商机构的定位并不是现在才有的，而是伴随着新政协的筹备、政协制度的确立与巩固而逐步确立和巩固下来的，人民政协从一开始就是协商机构而非权力机关。

新政协筹备会是临时协商机构，为人民政协的成立做了充分准备

1948年4月底，中共中央发布的“五一”口号，得到各民主党派、各人民团体、无党派人士的热烈响应。10月，为使新政协顺利成立，中共中央提议由中共及赞成“五一”口号的各主要民主党派、人民团体及无党派民主人士的代表组成新政协筹备会，对此，“党外人士非常满意”。

6月16日，新政协筹备会第一次全体会议通过了《新政协商筹备会组织条例》，通过了新政协筹备会常务委员会名单。图为周恩来作报告。

1949年6月11日和15日，新政协筹备会召开两次预备会议，协商参加筹备会和政协正式会议的单位、人数、议程等问题。6月15日—19日，新政协筹备会召开第一次全体会议，出席会议的有共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族、海外华侨等23个单位的134名代表。周恩来在会上说：“凡是重大的议案不只是在会场提出，事先就应提出来或在各单位讨论，新民主的特点就在于此……凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”“新民主还有一个特点，即除非是最原则的问题争论不会妥协外，凡是有极大可能妥协的问题，最终可以取得妥协。”

周恩来说的“新民主”是指在决定重大问题时，不在于最后的表决，主要是在于事前的协商。既然是协商就应该有妥协。“协商”和“妥协”都是“新民主的特点”“新民主的精神”，其体现的民主形式就是协商民主。

新政协筹备过程中始终贯穿着“协商民主”这条主线，共产党与各民主党派、各人民团体与无党派人士，在新政协筹备会上对诸多重要问题进行广泛深入的协商，既尊重多数人的意愿，也照顾少数人的意见，为人民政协成立完成了“各项必要的准备工作”。新政协筹备会就是协商民主的临时机构。

随着人民政协制度正式确立，人民政协成为专门协商机构

1949年9月政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》，以宪法和法律的形式对人民政协的长期存在、性质定位、职能作用等做了规定，标志着人民政协制度的正式确立，人民政协作为专门协商机构随之确立起来，我国的协商民主有了专门机构。

政协第一届全体会议召开前夕，周恩来就新政协筹备会协商拟定的人民政协《组织法》等文件草案的主要内容向政协代表作报告，征求大家意见。周恩来说，政协全体会议代行全国人大职权，由其选出的中央人民政府委员会是权力机关，“人民政协全国委员会便是同中央人民政府委员会协议事情的机构。一切大政方针，先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”也就是说，政协全国委员会是和中央人民政府委员会协商国家大政方针的机构，即使全国人大召开以后，“国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商”。

《共同纲领》和政协《组织法》规定，全国人大召开前，政协全体会议代行全国人大职权，选举产生中央人民政府委员会和政协全国委员会，前者是政协全体会议闭会期间的国家最高权力机关，后者是国家政权之外的与前者协商议事的机构。

《共同纲领》和人民政协《组织法》还规定，全国人大召开后，人民政协仍然是就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向最高权力机关提出建议案的协商机构。

由上述可见，人民政协制度确立时，虽然没有明确人民政协是专门协商机构，但人民政协已经是事实上的专门协商机构，全国政协“常委会是经常协商的机构”。那种认为1954年全国人大召开前“人民政协是权力机关”的观点，是不准确的。

全国政协二届一次会议召开，人民政协专门协商机构地位得到巩固

1954年12月21日—25日，政协第二届全国委员会第一次会议召开，会议通过的《政协章程》和第一届全国人大第一次会议通过的《宪法》共同回答了政协是否继续存在、是否具有权力的问题。《政协章程》规定，全国人大召开后，人民政协全体会议代行全国人大职权的任务已经结束，但人民政协作为团结各民主党派、各人民团体、各族各界、海外华侨和其他爱国人士的统战组织，仍然需要存在下去，正如宪法所说，统一战线将继续发挥作用。

周恩来在政协第二届全国委员会第一次会议上说，全国人大召开后，代行全国人大职权的政协全体会议就不存在了，但政协全国委员会作为人民政协的全国性组织仍然继续存在，政协“去掉一个代行的作用，留下本身的作用”，继续发挥统战作用，做好协商工作。

根据《政协章程》、毛泽东和周恩来的讲话，协商的具体内容有：协商国际问题，协商各级人大代表候选名单和各级政协委员人选，反映群众意见和提出建议，协商和处理政协内部与党派团体之间的关系。这进一步明确了政治协商的内容，从而使人民政协的协商工作更加具体和充实，作为专门协商机构的地位更加巩固，在以后的社会主义建设和改革开放中发挥了重要作用。历史证明，人民政协具有专门协商机构制度优势，为保证人民广泛参与国家政治生活、为我国创造社会长期稳定和经济快速发展“两大奇迹”做出了重要贡献，充分彰显了社会主义民主政治的优越性。

知所从来，思所将往。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央广开协商渠道，形成了广泛多层制度化的协商民主体系，明确人民政协是我国的专门协商机构，将其作为人民政协的性质定位，彰显了人民政协制度的特点和优势。在新时代，人民政协要发挥好专门协商机构作用，坚持建言资政和凝聚共识双向发力，推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型。

（作者为北京联合大学北京政治文明建设研究基地常务副主任、研究员。本文系北京社科基金重点项目《人民政协制度形成研究》的阶段性成果。）